La riforma della giustizia: analisi socio-politologica

L’Italia è una repubblica bicamerale perfetta tendenzialmente congruente con un sistema giuridico di Civil Law. 

Che cosa vuol dire?^[3]

L’Italia è bicamerale in quanto il Parlamento si compone di due assemblee (la Camera dei Deputati, la Camera bassa, e il Senato della Repubblica, la Camera alta).
Il bicameralismo è perfetto allorché entrambe le assemblee detengono poteri legislativi identici o molto simili. L’Italia è l’esempio estremo di questo modello, poiché entrambe le camere esercitano collettivamente la funzione legislativa e, soprattutto, entrambe devono accordare o revocare la fiducia al Governo.
Inoltre, la congruenza riguarda la composizione politica e la modalità delle elezioni delle Camere; in questo caso, possiamo definire l’Italia un bicameralismo tendenzialmente congruente poiché entrambe le camere sono elette a suffragio universale e diretto: deputati e senatori vengono eletti allo stesso modo, salvo alcune, piccole, differenze su base territoriale. “Tendenzialmente” congruente (non “perfettamente” congruente) in quanto, dopo la riforma del 2020, da un lato, la Camera conta 400 deputati e, dall’altro, il più Senato (200 senatori) è eletto a base regionale – salvo i seggi eletti in circoscrizione Estero (art. 57 Cost.).
Infine, l’Italia ha un sistema giuridico di Civil Law. 

In primo luogo, vige il primato della legge scritta e della codificazione. L’ordinamento giuridico italiano appartiene alla tradizione dell’Europa continentale, caratterizzata dalla prevalenza del diritto scritto e codificato. In secondo luogo, la differenza rispetto ad altri sistemi consiste nel ruolo del giudice. A differenza dei sistemi di Common Law (come quello inglese), basati storicamente sui precedenti dei giudici, il sistema italiano si fonda su codici sistematici e astratti; questi (come il Codice civile e il Codice penale) mirano a fornire un trattamento completo e coerente di intere branche del diritto, anticipando le possibili questioni giuridiche. Nel sistema italiano, il giudice è considerato un “applicatore” della legge, e non un “creatore” ex novo della legge (come nei sistemi di Common Law). In Italia non vige il principio del precedente vincolante, e una sentenza emessa da una Corte superiore può avere un’autorità persuasiva, ma non obbliga legalmente gli altri giudici a decidere in modo identico nei casi futuri^[4]. Il giudice italiano tende a seguire un metodo sillogistico: identifica la norma generale, analizza i fatti e applica la conseguenza giuridica del codice. In terzo luogo, l’organizzazione della giurisdizione in Civil Law prevede una distinzione tra i Tribunali a seconda del tipo di controversia da risolvere – il TAR o il Consiglio di Stato, per esempio, per risolvere le controversie tra i cittadini e la Pubblica amministrazione, basandosi sul principio della separazione dei poteri. In quarto luogo, l’interprete nel sistema italiano utilizza strumenti come l’intenzione del legislatore (metodo esegetico) e lo scopo oggettivo della norma (metodo teleologico) per dare effetto al testo scritto. Così, sebbene oggi vi sia una convergenza e i giudici italiani esercitino una discrezionalità interpretativa crescente, il punto di riferimento rimane sempre la norma codificata.

Definito il sistema istituzionale italiano (repubblica bicamerale perfetta tendenzialmente congruente con sistema giuridico di Civil Law), possiamo cercare delle similitudini con altri sistemi. I bicameralismi perfetti, o simmetrici, esattamente uguali a quello italiano, non esistono: l’Italia è considerata, nella letteratura politologica, un unicum e un caso quasi estremo^[5]. Tuttavia, un buon grado di simmetricità si riscontra in Romania, Svizzera, Brasile e Stati Uniti. Di questi, gli Stati Uniti hanno un sistema giudiziario di Common Law e, insieme al Brasile e alla Svizzera, sono federali – quindi li possiamo escludere dall’analisi. Rimane la Romania, che però è un semipresidenzialismo a prevalenza del Parlamento (più simile alla Francia, che però è a prevalenza del presidente), e non un sistema parlamentare, come l’Italia^[6]. Di conseguenza, l’unicum italiano si colloca nel fatto che la simmetria non è bilanciata da una natura federale dello Stato (come negli USA o in Svizzera), dove la seconda camera serve a proteggere le autonomie locali. In Italia, la duplicazione delle funzioni avviene in uno Stato unitario, rendendo il sistema un meccanismo di garanzia costituzionale molto accentuato, volto a prevenire derive autoritarie post-fasciste attraverso il rallentamento della decisione politica^[7].

Riscontrata la latitanza di sistemi simili al nostro, ne consegue che l’analisi comparata sincronica sia un esercizio piuttosto azzardato. Per quanto concerne, invece, l’analisi comparata in senso diacronico, i sistemi più simili a quello italiano odierno sono le democrazie parlamentari europee della prima metà del XX secolo, prima che queste evolvessero verso il “parlamentarismo razionalizzato” (come la Quarta e Quinta Repubblica francese o la Legge fondamentale tedesca), che ridusse i poteri delle seconde camere per favorire la governabilità. L’Italia, pertanto, rimane ferma a un modello di “garanzia pura” che altrove è stato superato in nome dell’efficienza decisionale. Anche in questo caso, l’analisi diacronica si dimostra un esercizio ancora più azzardato del precedente.

Il modello del principale-agente analizza le frizioni che emergono quando un attore dotato di autorità, il principale, affida un compito a un altro attore, l’agente, il quale dovrà eseguirlo. In termini più specifici, “per problema principale-agente, o della delega, si intendono le difficoltà che insorgono quando un principale delega il potere a un agente che (a) potenzialmente ha obiettivi diversi da quelli del principale e (b) il cui operato non può essere controllato in maniera perfetta”. Il problema del principale-agente, altrimenti chiamato “problema della delega”, sorge perché spesso gli obiettivi dell’agente possono deviare da quelli del principale, e monitorare l’operato dell’agente è difficile. Per fare un esempio, se un capo (il principale) delega un progetto a un dipendente (l’agente), il dipendente potrebbe privilegiare il minor sforzo (per interesse personale) invece dell’eccellenza del risultato (che è l’interesse del capo).
In una democrazia, la catena di delega inizia con la cittadinanza, che funge da principale originario, nel momento in cui delega le decisioni ai suoi rappresentanti eletti in Parlamento. Questi rappresentanti (i parlamentari), a loro volta, delegano funzioni specifiche ad altri agenti, come la burocrazia statale e la magistratura. In questo senso, il tentativo della riforma oggetto di analisi nasce dalla percezione che in Italia vi sia un fallimento in questa specifica catena di delega, in particolare nel rapporto tra lo Stato, che detiene l’autorità, e la magistratura, che esercita il potere giudiziario: si ritiene che la magistratura, in quanto agente (cioè delegato), abbia sviluppato obiettivi divergenti rispetto alla sua missione originale, ovvero l’imparziale amministrazione della giustizia.

Il nucleo del problema, visto dalla prospettiva dei promotori della riforma, è che l’agente (la magistratura) tenderebbe a sviluppare interessi propri, che spesso non coinciderebbero con l’interesse del principale (il “principale-principale”, che è lo Stato, e il “principale-intermedio”, che è il parlamentare) che ha delegato la funzione. Questi obiettivi possono includere l’autoconservazione dell’istituzione, soprattutto la difesa di interessi corporativi e persino l’esercizio di una certa influenza politica indiretta.
Questo divario tra gli obiettivi sarebbe aggravato da due fattori-chiave identificati dalla teoria. Il primo è l’asimmetria informativa: i magistrati (l’agente) possiedono conoscenze tecniche e informazioni sul proprio lavoro che sono superiori a quelle del Parlamento o dei cittadini (il principale), rendendo da parte dei cittadini estremamente complesso valutare l’operato della magistratura. Il secondo fattore è il fallimento del monitoraggio: se l’organo di autogoverno (il CSM) è eletto in maggioranza dagli stessi magistrati che dovrebbe controllare, i controllori (gli agenti che hanno un compito di monitoraggio) rispondono in realtà agli interessi dei controllati (gli agenti nel loro insieme). In pratica, si premierebbe la lealtà corporativa invece del rigore disciplinare, bloccando l’effettivo controllo da parte del principale originario.

Per ripristinare tale controllo, la riforma introduce modifiche strutturali. Il primo meccanismo è la separazione dell’agente attraverso l’introduzione di carriere distinte per i giudici (magistratura giudicante) e i pubblici ministeri (magistratura requirente), con la conseguente creazione di due Consigli superiori della Magistratura separati. Questa strategia rappresenta un classico esempio di controllo incrociato: così come i partiti in un governo di coalizione si controllano a vicenda, lo Stato (il principale) divide l’agente in due entità, depontenziandolo. Questo impedisce all’intera magistratura di agire come un blocco unito e riduce il rischio di collusione tra giudici e PM all’interno dello stesso organo di autogoverno.
Inoltre, la modifica più radicale risiede nella nuova modalità di composizione dei CSM: l’introduzione del sorteggio da elenchi predefiniti per i membri. Attualmente, l’elezione rende i membri del CSM eletti (gli “agenti-monitoranti”) responsabili verso i loro elettori (gli altri magistrati, cioè gli “agenti-controllati”). Per garantire la rielezione o il sostegno futuro, potrebbero essere indulgenti nel sanzionare i colleghi. In questo caso, il sorteggio spezzerebbe tale dinamica. L’idea dei promotori è che un membro scelto a caso non abbia un “debito elettorale” con la categoria e, in teoria, sarebbe più libero di agire come agente imparziale dello Stato, riducendo le possibilità che gli obiettivi corporativi prevalgano sul dovere.
Il terzo intervento riguarda la creazione di una nuova Alta corte disciplinare, separando la funzione sanzionatoria dalla gestione delle carriere. Nel sistema attuale, l’organo di autogoverno (il CSM) deve contemporaneamente promuovere (cioè gestire le carriere) e sanzionare (cioè disciplinare) i magistrati. La teoria della delega suggerisce, che in un tale conflitto di interessi, l’agente tenderà a privilegiare gli obiettivi di gestione del potere, meno rischiosi, a scapito del monitoraggio disciplinare, che è un interesse primario del principale. L’Alta corte, essendo specializzata e dedicata unicamente alle sanzioni, è concepita come un “agente di monitoraggio” mirato, la cui composizione è strutturata per garantirne l’indipendenza da chi deve sanzionare.

In ultimo, un’utile estensione del modello principale-agente riguarda il fenomeno della traslazione del principale. In un sistema democratico ideale, la catena di delega è lineare: la cittadinanza (il principale originario) affida al Parlamento la funzione legislativa (che diventa il principale intermediario), il quale a sua volta delega alla magistratura (agente) il compito di amministrare la giustizia. Tuttavia, nell’ordinamento attuale questa catena subisce una deviazione critica. A causa dell’elevata specializzazione tecnica e dell’autonomia garantita dalla Costituzione, il principale originario non è in grado di esercitare un controllo diretto, delegando tale funzione di vigilanza a un principale intermedio: il CSM^[11].
Si configura così una traslazione “patologica”: se il monitoraggio all’interno del CSM è mediato da meccanismi elettivi influenzati dalle correnti, l’agente (il magistrato) cessa di rispondere al principale originario (i cittadini) per allinearsi agli obiettivi del principale intermedio (la fazione associativa). In questo scenario, l’agente non perseguirebbe più l’efficienza della giustizia, ma la protezione corporativa e l’avanzamento di carriera garantito dal legame con il controllore. Il monitoraggio, dunque, non sarebbe più uno strumento al servizio del principale, ma diventerebbe un bene scambiabile tra agente e principale traslato.
La riforma agisce su questa distorsione tentando di operare un resettaggio della catena di delega. L’introduzione del sorteggio per i membri del CSM e la creazione di un’Alta corte disciplinare esterna mirano a neutralizzare i principali intermedi. Eliminando il debito elettorale, il sorteggio distruggerebbe il legame fiduciario tra controllore e controllato, teoricamente obbligando l’agente a tornare a servire il principale originario, ovvero la legge. Tuttavia, l’analisi deve considerare il rischio di una traslazione inversa: isolando la magistratura requirente dal corpo unitario, si potrebbe favorire una nuova traslazione verso un altro principale intermedio, ovvero il potere esecutivo, che diventerebbe l’unico polo di riferimento e protezione per i pubblici ministeri, compromettendo definitivamente la natura imparziale della delega originaria.

L’analisi della proposta di legge costituzionale può essere illuminata dal modello teorico “uscita-voce-lealtà” sviluppato dall’economista Hirschman^[13]. Questo modello analizza come i membri di un’organizzazione reagiscono quando percepiscono un deterioramento o un declino nella sua performance. Hirschman identifica due risposte fondamentali: l’uscita e la voce. La riforma giudiziaria, vista con questa lente, apparirebbe come un tentativo di ingegneria istituzionale per modificare radicalmente il modo in cui i magistrati rispondono ai problemi del proprio ordinamento.
Applicando il modello all’attuale ordinamento giudiziario italiano, si identifica una specifica forma di uscita interna: la possibilità per un magistrato di passare dalla funzione requirente (pubblico ministero) a quella giudicante (giudice), e viceversa. Se un magistrato sensibile alle questioni di efficienza o imparzialità si sentisse frustrato, per esempio, a causa della lentezza della giustizia o per le dinamiche interne alla sua funzione, il sistema attuale gli offrirebbe la via di fuga del cambio di carriera. Allora, secondo la teoria di Hirschman, quando i magistrati più attenti alla qualità cambiano carriera (scegliendo l’uscita), la funzione di provenienza perde proprio coloro che sarebbero stati più motivati a lottare dall’interno per una riforma (scegliendo la voce). Il risultato sarebbe che il meccanismo di recupero basato sulla voce verrebbe sistematicamente indebolito: i problemi interni persisterebbero perché gli agenti più capaci di correggerli sarebbero i primi a defilarsi, lasciando la funzione nelle mani di chi è meno propenso al cambiamento. L’uscita, in questo caso, diventerebbe un meccanismo di recupero debole che non forza la riforma.

La proposta di legge costituzionale interviene in modo radicale, mirando a istituire distinte carriere per magistrati giudicanti e requirenti, bloccando di fatto l’opzione del cambio di funzione dopo la scelta iniziale. Questo intervento istituzionale, in altre parole, sarebbe finalizzato a sopprimere l’uscita. Quando essa è preclusa o resa eccessivamente costosa (come in un monopolio), ai membri insoddisfatti non resta che una sola via d’azione: utilizzare la voce. Ne consegue che un giudice insoddisfatto non potrà più diventare PM, ma dovrà confrontarsi con i problemi della sua funzione e cercare di risolverli dall’interno.

Un ulteriore elemento del modello è la lealtà, la quale serve a ritardare l’uscita, dando alla voce il tempo necessario per funzionare e produrre un miglioramento. La riforma, rendendo la scelta della carriera permanente, creerebbe una forma di “lealtà forzata”, cioè imposta per legge a livello istituzionale. Non potendo fuggire, il magistrato potrebbe essere quindi incentivato a investire nella voce (proteste e/o proposte di riforma), in quanto il successo di tali azioni sarebbe l’unico modo per migliorare il proprio ambiente di lavoro. La scommessa dei propositori della modifica costituzionale sarebbe che i magistrati più sensibili alle questioni di qualità, non potendo più scappare, diventeranno i principali motori del cambiamento e della riforma all’interno delle rispettive carriere.

Inoltre, la riforma non si limiterebbe a bloccare l’uscita, ma ridisegnerebbe attivamente i canali attraverso cui la voce possa essere espressa, riconoscendo che la protesta debba essere anche efficace. I canali di voce ristrutturati sono i seguenti: l’istituzione di due CSM distinti (uno per i giudici e uno per i PM), creando due sedi di dibattito specializzate; l’introduzione del sorteggio per la composizione dei CSM, che mira a smantellare l’attuale voce collettiva mediata dalle “correnti” (che sarebbero fazioni organizzate), per favorire una voce più individuale; e la creazione di un’Alta corte disciplinare, che separa la funzione sanzionatoria (il controllo sul declino) dalla gestione ordinaria delle carriere.

Per capire le implicazioni della riforma a un livello ancora più profondo, si può usare la teoria degli attori con potere di veto sviluppata da George Tsebelis^[14]. L’obiettivo è indagare come il disegno istituzionale influenzi la stabilità delle politiche pubbliche; in altre parole, ci si chiede: quanto sarà facile o difficile cambiare le regole in futuro? 

Definiamo in breve la teoria. Un attore con potere di veto (VP) è qualsiasi individuo (come un presidente) o organo collettivo (come un parlamento o una corte) il cui assenso è indispensabile affinché una proposta di legge o una modifica allo status quo possa diventare effettiva. Il concetto-chiave per misurare la stabilità è il winset (o “insieme vincente”); si tratta l’insieme di tutte le alternative politiche che potrebbero sconfiggere lo status quo. Per entrare nel winset, un’alternativa deve essere preferita all’unanimità da tutti gli attori istituzionali con potere di veto: se il winset è ampio, è facile cambiare le cose; se è ristretto, il sistema è rigido e resistente al cambiamento. La dimensione del winset, e quindi la stabilità del sistema, è influenzata da due fattori principali. Il primo è il numero di veto player: più attori devono “dire di sì”, più è difficile che tutti siano d’accordo, restringendo il winset e aumentando la stabilità (o l’immobilismo). Il secondo è l’incongruenza ideologica, cioè la distanza tra le preferenze politiche o professionali dei veto player. Una maggiore polarizzazione o distanza (incongruenza) tra loro rende più arduo trovare un compromesso, restringendo ulteriormente il winset.

Definita la teoria possiamo passare alla pratica. La riforma sulla separazione delle carriere mira a smantellare l’attuale CSM, che oggi agisce come un unico attore con potere di veto (VP) collettivo su giudici e pubblici ministeri. La proposta intende sostituire questo singolo VP con tre nuovi organi distinti: il CSM giudicante, il CSM requirente e l’Alta corte disciplinare. Ognuno di questi diventerebbe così un attore istituzionale di veto nel suo specifico campo. Passare da un unico VP a tre distinti restringe drasticamente l’insieme vincente. Perché? Qualsiasi futura modifica all’ordinamento giudiziario dovrà ora ottenere l’assenso di tre entità separate invece di una sola, rendendo il sistema molto più stabile e meno incline a modifiche future.
Oltre all’aumento numerico, la riforma agisce sul fattore dell’incongruenza. Attualmente, l’unico CSM costringe i giudici e i pubblici ministeri a negoziare all’interno dello stesso organo, favorendo una certa congruenza forzata. Istituendo carriere e organi separati, la riforma aumenterebbe intenzionalmente la distanza, o l’incongruenza, tra le due funzioni, formalizzando una divisione che prima era solo interna; ciò non è solo un cambio strutturale, ma un cambio culturale che amplifica il disaccordo. Il duplice effetto (più veto player e più incongruenza tra loro) ha un impatto moltiplicatore, rendendo la nuova architettura istituzionale estremamente rigida contro i futuri tentativi di modifica.
Un altro elemento cruciale è l’introduzione del sorteggio per la selezione dei membri dei nuovi CSM e della maggioranza dei membri dell’Alta corte. Questo meccanismo mira a eliminare le correnti organizzate (che Tsebelis chiamerebbe “veto player partitici”) che oggi dominano le decisioni all’interno del CSM. Sostituendo questi pochi attori collettivi organizzati con numerosi magistrati sorteggiati in modo atomizzato (singoli individui scelti a caso), si aumenterebbe l’incongruenza interna ai nuovi organi collegiali, rendendo molto più difficile raggiungere un accordo e quindi cambiare lo status quo tra molti individui non coordinati che tra pochi gruppi organizzati e con una chiara linea politica.

Analizzata con la teoria degli attori con potere di veto, la proposta di riforma avrebbe il risultato di rendere il sistema estremamente difficile da modificare in futuro, ottenuto attraverso tre mosse simultanee: l’aumento del numero degli attori istituzionali con potere di veto (da uno a tre organi distinti); l’aumento dell’incongruenza esterna tramite la separazione formale tra carriere; l’aumento dell’incongruenza interna tramite la sostituzione delle correnti con il sorteggio. La combinazione di questi interventi riduce drasticamente il winset, blindando lo status quo post-riforma.

L’analisi della riforma costituzionale in esame, secondo la prospettiva della sociologia della partecipazione politica, rivela una profonda interazione con il concetto di contro-democrazia teorizzato da Pierre Rosanvallon^[15]. Secondo Rosanvallon, la salute di una democrazia non si misura solo attraverso le elezioni e la partecipazione, ma esisterebbe una dimensione parallela e significativa: l’esercizio di poteri indiretti e post-elettorali che esprimono una sfiducia precauzionale della società nei confronti di chi governa. Questi meccanismi servirebbero a controllare il potere eletto e a garantirne la fedeltà agli impegni presi.

In primis, uno dei tre poteri fondamentali della contro-democrazia è il potere giudiziario, il quale si manifesta principalmente attraverso il protagonismo dei giudici. La magistratura, in questa visione, agirebbe come l’incarnazione del “popolo-giudice”, un organo di controllo diffuso che applica la legge e giudica l’operato della politica; talvolta, ne sanziona gli scostamenti dalle norme costituzionali o dalle promesse. In sostanza, quando la politica abusa del proprio potere o si dimostra arrogante, è il “popolo-giudice” a ripristinare l’equilibrio.
Il fulcro della riforma è l’istituzione di carriere distinte per i giudici (magistrati giudicanti) e per i pubblici ministeri (magistrati requirenti), creando due CSM separati. Per Rosanvallon, questo intervento non sarebbe solo amministrativo. Scindendo l’ordine giudiziario, la riforma dividerebbe quello che prima era un’unica, forte, espressione del “popolo-giudice”. Tale separazione indebolirebbe potenzialmente la capacità della magistratura di agire come un contrappeso unitario nei confronti della classe politica, frammentando un potere di controllo essenziale.

In secundis, la riforma introduce il sorteggio per la selezione di gran parte dei membri dei nuovi CSM e dell’Alta corte disciplinare. Sebbene il sorteggio possa sembrare democratico, Rosanvallon vedrebbe un rischio: quello di erodere la sfiducia precauzionale. In particolare, i membri laici dei CSM non sarebbero più scelti direttamente dal Parlamento, ma sorteggiati da elenchi che il Parlamento stesso compila. Ciò, unito ad altri meccanismi di nomina, potrebbe essere interpretato come un tentativo del Legislativo di aumentare la propria influenza e frammentare la responsabilità di chi dovrebbe giudicare e disciplinare il potere giudiziario stesso. Logica conseguenza è una diminuzione della fiducia dei cittadini-elettori rispetto alla politica (il Legislativo) e alla giustizia (il Giudiziario).

In tertiis, la riforma interagisce anche con il potere del “popolo-sorvegliante”", cioè la capacità della società di vigilare, denunciare e verificare l’azione del governo. La creazione di un’architettura istituzionale più complessa – con due CSM e un’Alta corte disciplinare al posto di un CSM unico – renderebbe più complessa l’azione di sorveglianza per i cittadini. La responsabilità decisionale (su assunzioni, trasferimenti e sanzioni) verrebbe allora distribuita tra tre organi distinti. Questa frammentazione rischierebbe di rendere il processo più opaco e meno verificabile, complicando l’esercizio di quel controllo sociale essenziale per la contro-democrazia, in modo perfettamente coerente rispetto al problema del principale-agente o della delega.

In economia, il sistema giudiziario è visto come una delle istituzioni fondamentali che definiscono le regole del gioco per i mercati. Proprio come le strade e i ponti sono infrastrutture fisiche, la giustizia è un’infrastruttura istituzionale: la sua efficienza è decisiva per la prosperità di un paese, dal momento in cui regola giuridicamente l’ambiente nel quale produttori e consumatori operano – risolvendo tra loro i contenziosi, facendone rispettare i limiti decisi dal Parlamento e determinando l’attrattività rispetto gli investimenti esteri.

In primo luogo, la microeconomia studia come gli attori (produttori e consumatori) usano le risorse scarse per massimizzare l’efficienza^[16]. Il sistema giudiziario “produce” un servizio: l’applicazione della legge e la risoluzione delle controversie tra i vari attori. La creazione di una Corte disciplinare e la separazione delle carriere sono presumibilmente progettate per aumentare la specializzazione: un giudice dedicato solo al giudizio e un pubblico ministero solo all’accusa potrebbero, in teoria, diventare più produttivi ed efficienti nei rispettivi compiti – un concetto interessante che si potrebbe applicare dalla “catena di montaggio” al tribunale. Tuttavia, l’efficienza ha un costo. L’istituzione di una nuova Alta corte genera costi di produzione aggiuntivi per il servizio-giustizia, i quali includono costi fissi (le strutture e i sistemi informatici) e costi variabili (gli stipendi per i nuovi membri, siano essi magistrati, professori o avvocati). Queste sono risorse scarse – il denaro pubblico – che vengono sottratte ad altri beni pubblici cruciali, come l’istruzione, la Difesa o la sanità. Si creerebbe, quindi, un trade-off tra l’investimento nell’efficienza della giustizia e la spesa in altri settori fondamentali.
La riforma potrebbe avere ripercussioni sul mercato dei servizi legali, composto di avvocati e consulenti. La domanda di avvocati è una domanda derivata, che dipende dalla necessità di cittadini e imprese di risolvere le controversie^[17]. Per esempio, se la riforma riuscisse a rendere la giustizia più rapida e prevedibile, le imprese allora avrebbero più fiducia nell’uso dei tribunali per far rispettare i contratti. Ciò aumenterebbe la domanda di servizi legali. Al contrario, se la nuova architettura istituzionale risultasse troppo complessa, potrebbe aumentare la domanda di avvocati ultra-specializzati, con il rischio di un aumento delle parcelle per le prestazioni di alto livello e, quindi, riducendo la domanda di servizi legali.

In secondo luogo, la macroeconomia studia gli aggregati come il PIL e la crescita economica^[18]. La crescita di lungo periodo è guidata dagli investimenti e dal progresso tecnologico^[19]. Tuttavia, gli investimenti avvengono solo se il contesto istituzionale è stabile. L’efficienza del sistema giudiziario è parte del capitale istituzionale. Un sistema legale che tutela rapidamente i diritti di proprietà e assicura l’applicazione dei contratti riduce il rischio e l’incertezza per chi investe. Se la riforma giudiziaria rendesse la giustizia più efficace e rapida, l’effetto macroeconomico principale potrebbe essere un aumento degli investimenti privati – aumento che, va detto, è estremamente difficile da quantificare e che, quasi sicuramente, sarebbe parecchio contenuto. Le imprese estere e quelle statali sarebbero più propense a rischiare i propri capitali. Un aumento duraturo degli investimenti non solo stimolerebbe la domanda aggregata nel breve periodo, ma aumenterebbe anche lo stock di capitale dell’economia. Questo aumenterebbe l’offerta aggregata di lungo periodo, generando una maggiore crescita economica.
L’istituzione di nuovi organi, come l’Alta corte, e il probabile ampliamento degli organici amministrativi comportano un aumento della spesa pubblica, che costituisce una politica fiscale espansiva, sebbene molto modesta. Nel breve periodo, l’aumento di spesa pubblica sposta la curva di domanda aggregata verso destra: ciò significa che, per ogni dato prezzo, l’economia ora richiederebbe un volume di produzione superiore. Questo stimolo alla domanda può portare a un aumento del PIL reale e dell’occupazione, un effetto amplificato dal moltiplicatore keynesiano (nel quale la spesa iniziale genera un aumento finale del reddito maggiore dell'investimento iniziale).
Macroeconomicamente rilevante è la durata dei processi, che agisce come una tassa implicita sulle attività economiche, poiché i tempi processuali dilatati aumentano i costi di transazione e riducono l’efficacia deterrente della sanzione, incentivando distorsioni concorrenziali come la corruzione e le frodi. L’inefficienza della giustizia penale viene incorporata dai mercati finanziari nel premio al rischio, determinando un innalzamento del costo del capitale per le imprese e scoraggiando gli investimenti esteri diretti, i quali dipendono dalla capacità delle istituzioni di garantire la protezione degli asset e la certezza dei diritti di proprietà. Sebbene la riforma proposta miri a una specializzazione funzionale che potrebbe teoricamente generare guadagni di efficienza, l’aumento dei veto player istituzionali comporta il rischio di paralisi burocratiche e conflitti di competenza che potrebbero ulteriormente estendere i tempi della decisione giudiziaria, compromettendo la funzione della giustizia quale infrastruttura abilitante per lo sviluppo economico.

Per completezza, in ogni caso, va specificato che la maggior parte del PIL e dell’attrattività degli investimenti esteri dipende dalla giustizia civile (non penale). Separare le carriere nel penale potrebbe non avere quasi alcun impatto macroeconomico se il civile restasse inefficiente.

Ciò che è certo è che, dal punto di vista giuridico, un fattore di incertezza sarebbe il ruolo del Presidente della Repubblica. La proposta di revisione prevede che egli assuma la guida sia del Consiglio superiore della magistratura giudicante che di quello dedicato alla magistratura requirente. Sotto il profilo della dottrina degli attori con potere di veto, tale impostazione delinea uno sdoppiamento formale del ruolo presidenziale. Sebbene il PdR resti un soggetto istituzionale unitario, egli si trova a dover esercitare la propria autorità morale e di vigilanza su due istituzioni separate che potrebbero manifestare orientamenti divergenti o dar luogo a frizioni interne. 

Tale struttura comporta due implicazioni fondamentali. Da un lato, si mirerebbe a salvaguardare la legittimità unitaria, poiché la guida presidenziale condivisa cerca di mantenere un legame ideale e operativo tra i due percorsi professionali, scongiurando un isolamento reciproco che danneggerebbe l’equilibrio della giustizia. Dall’altro, si assisterebbe a un aggravio dei compiti di coordinamento, in quanto il Capo dello Stato dovrebbe farsi carico di limitare le sproporzioni tra i due rami della magistratura. La sua funzione di garanzia evolverebbe dunque in un duplice impegno: una difesa verso l’esterno e una mediazione interna tra i due differenti apparati di autogoverno.

Una variazione cruciale rispetto al quadro vigente è rappresentata dalla nascita dell’Alta corte disciplinare. Diversamente dai due CSM, questo tribunale non sarebbe diretto dal Presidente della Repubblica, bensì da un presidente scelto tra i suoi stessi membri. Secondo la prospettiva dell’analisi principale-agente, tale modifica trasformerebbe il circuito del controllo. Allo stato attuale, presiedendo il CSM, il PdR detiene una responsabilità di supervisione anche sulla componente disciplinare. Con il nuovo assetto, il potere sanzionatorio passa a un organismo terzo nel quale il Capo dello Stato non ricopre incarichi direttivi, il che ridurrebbe il suo impatto immediato sui procedimenti legati alla responsabilità dei magistrati. L’Alta corte si configurerebbe così come un agente di vigilanza autonomo e tecnico, la cui integrità sarebbe tutelata dai criteri di nomina (sorteggio e designazioni parlamentari o giudiziarie) anziché dalla presenza del vertice dello Stato.

Adottando il paradigma di Rosanvallon, il Presidente della Repubblica agisce come il pilastro della “fiducia nelle istituzioni”. La distinzione dei ruoli e la nascita di tre distinti centri di potere (i due CSM e l’Alta corte) renderebbero l’attività di arbitro presidenziale decisamente più intricata.

Il compito del Capo dello Stato è duplice: incarnare la coesione del paese e monitorare il regolare esercizio delle funzioni costituzionali. La frammentazione della gestione magistratuale in più soggetti potrebbe accrescere il pericolo di dispute sulle competenze. In tale contesto, l’azione del PdR potrebbe trasformarsi in una negoziazione permanente, essenziale per impedire che la distinzione delle carriere sfoci in una lite istituzionale cronica tra la componente giudicante e quella inquirente.

Diversi costituzionalisti esprimono perplessità sulla possibilità concreta che il Capo dello Stato coordini con efficacia due organi separati. Essi paventano il rischio che tale incarico assuma un valore meramente formale, data la complessità di seguire contemporaneamente e con lo stesso rigore le dinamiche di due consigli con compiti distinti. Inoltre, la mancata partecipazione del PdR all’Alta corte disciplinare potrebbe essere percepita come una perdita di unitarietà statale proprio nel delicato momento in cui viene applicato il potere punitivo nei confronti dell'ordine giudiziario.

Il voto favorevole alla riforma si fonda sulla priorità accordata al ripristino della catena di delega e all’efficienza sistemica rispetto alla tutela dell’autonomia corporativa. Chi confermerebbe la riforma privilegia i seguenti pilastri analitici:

• Il ripristino del controllo del principale.
  La priorità è sia la riduzione dell’asimmetria informativa sia l’eliminazione del fallimento del monitoraggio. Votare “sì” significa ritenere necessario che il principale (lo Stato e i cittadini) riprenda il controllo sull’agente (la magistratura). Il meccanismo del sorteggio è considerato lo strumento per recidere il legame di debito elettorale tra controllori e controllati all’interno del CSM;
   
• La disarticolazione del “principale intermedio” e il ritorno alla delega originaria.
  Il voto favorevole identifica nel sorteggio l’unico strumento capace di spezzare la traslazione del potere verso le correnti. Impedendo che il monitoraggio (CSM) sia “sequestrato” da gruppi associativi, si riporta l’agente-magistrato a rispondere direttamente e unicamente al principale originario: la legge e lo Stato. Votare “sì” significa scommettere sul fatto che un controllore privo di legami elettorali sia, per definizione, un controllore più fedele al mandato pubblico, eliminando le zone d’ombra in cui l’interesse corporativo si sostituisce al servizio verso il cittadino;
   
• L’attivazione della “voce”.
  Il voto favorevole prioritizza la soppressione dell’opzione di uscita (il cambio di funzione) per costringere gli operatori all’esercizio della voce. Si presuppone che l’impossibilità di transitare da una carriera all’altra generi una lealtà forzata che incentivi i magistrati più competenti a riformare l’ufficio dall’interno, non avendo più vie di fuga orizzontali;
   
• La stabilità istituzionale e l’ancoraggio allo status quo.
  La priorità è la creazione di un sistema rigido e resistente a future manipolazioni politiche volatili. L’aumento del numero di veto player (da uno a tre organi) e dell’incongruenza interna è visto come una garanzia di stabilità nel lungo periodo. Il “sì” favorirebbe un’architettura istituzionale complessa in cui ogni mutamento futuro richiede un consenso unanime e difficile da raggiungere tra attori atomizzati e specializzati;
   
• Il rafforzamento della funzione arbitrale del Presidente della Repubblica.
  Il voto favorevole riconosce nel nuovo assetto l’opportunità per il Presidente della Repubblica di esercitare un ruolo di garanzia più moderno e dinamico. Pur a fronte di un impegno di coordinamento superiore, la presidenza di entrambi i CSM permetterebbe al Capo dello Stato di agire come l’unico vero collante istituzionale del sistema. In questa prospettiva, il PdR diventerebbe il garante attivo dell’equilibrio tra due funzioni separate, assicurando che la loro distinzione non sfoci mai in isolamento o conflitto, ma resti confinata in un alveo di reciproco rispetto costituzionale;
   
• La certezza del diritto come infrastruttura economica.
  In ottica economica, la priorità è sia la specializzazione del servizio-giustizia sia la riduzione dell’incertezza per gli investitori. Si accetta il trade-off tra l’aumento della spesa pubblica per il mantenimento dei nuovi organi e il beneficio macroeconomico, seppur contenuto, derivante da una maggiore velocità nei processi e da una chiara distinzione tra chi accusa e chi giudica. L’efficienza del “tribunale-catena di montaggio” prevale sulla visione della magistratura come corpo unitario.

Il voto contrario alla riforma costituzionale si fonda sulla priorità accordata alla tutela dell’indipendenza sistemica della magistratura e alla flessibilità istituzionale. Chi respingerebbe la riforma preferendo lo status quo privilegia i seguenti pilastri analitici:

• La tutela del contrappeso democratico.
  La priorità è il mantenimento dell’unità del “popolo-giudice”. Votare “no” significa ritenere che la frammentazione dell’ordine giudiziario in due carriere distinte e tre organi di governo indipendenti indebolisca la capacità della magistratura di agire come contrappeso unitario nei confronti del potere politico. La divisione è percepita come un indebolimento della sfiducia precauzionale necessaria a vigilare sull’operato dell’Esecutivo e del Legislativo.
  In questo senso, inoltre, è obbligatorio specificare che la riforma inserisce in Costituzione l’obbligo di utilizzare il sorteggio per la selezione dei membri dei due CSM (sia togati che laici, anche se solo per un terzo) – questo significa che il “metodo del sorteggio” diventa immodificabile se non con un’altra riforma costituzionale. Per i sostenitori del no, i dettagli su come compilare le liste da cui estrarre i nomi e i requisiti specifici per entrarvi, che sono demandati alla legge ordinaria, rappresenterebbero un problema: questa si approva con la maggioranza semplice dei presenti in Parlamento senza procedure aggravate (come la revisione costituzionale) e, di conseguenza, rischierebbe di essere suscettibile alla maggioranza parlamentare contingente;
   
• La prevenzione della cattura dell’agente.
  La priorità è impedire che la magistratura requirente (il pubblico ministero) scivoli sotto l’influenza del potere esecutivo. In questa prospettiva, l’unità della carriera fungerebbe da scudo: i PM, condividendo l’organo di autogoverno con i giudici, manterrebbero standard di indipendenza identici a questi ultimi. Il voto contrario prioritizza il rischio di una “cattura” politica dell’agente-PM rispetto al rischio di collusione interna tra PM e giudici;
   
• Il rischio di una traslazione verso il potere politico e la perdita di competenza nel monitoraggio.
  Il voto contrario mette in guardia da una traslazione ancora più pericolosa: quella verso il potere politico. Recidendo i legami interni alla magistratura, il PM, rimasto privo di un forte scudo ordinamentale, potrebbe essere indotto a cercare protezione e legittimazione presso i partiti politici, nei loro rappresentanti parlamentari e di governo. Mentre la riforma costituzionale definisce i principi cardine quali l’esistenza di due CSM, la presenza dell’Alta corte disciplinare e il principio del sorteggio, si prevede che sia la legge ordinaria ad avere il compito di regolare i dettagli operativi e l’organizzazione pratica di tale cambiamento. Nello specifico, la legge ordinaria dovrebbe stabilire il numero dei componenti, poiché la Costituzione fissa il rapporto tra membri togati e laici ma spetta alla normativa subordinata decidere quanti membri debbano comporre effettivamente ciascun CSM. Tale legge definirebbe inoltre le procedure di estrazione e le modalità tecniche con cui avviene il sorteggio per garantire trasparenza e imparzialità. Al contempo, la norma disciplina i requisiti per l’elenco dei laici e i criteri con cui il Parlamento seleziona i nomi da inserire nell’urna per il sorteggio dei membri non togati. Infine, il testo legislativo regola il funzionamento degli uffici, l’attività quotidiana dei consigli, le modalità di convocazione e i criteri per le deliberazioni relative alle carriere dei magistrati.
  In questo senso, la delega alla legge ordinaria di compiti così importanti potrebbe rendere la Magistratura più vulnerabile ai due organi politici: il Parlamento e il Governo. Da un lato, ogni maggioranza parlamentare potrebbe modificare la legge ordinaria secondo i propri interessi; dall’altro, il Governo potrebbe porre dei voti di fiducia o abusare dello strumento della decretazione emergenziale. Il risultato sarebbe una maggiore instabilità dovuta alla minore prevedibilità degli esiti del sistema, e anche una maggiore ingerenza di Esecutivo e Legislativo sull’amministrazione del Giudiziario. 
  Inoltre, il sorteggio potrebbe generare un problema di selezione avversa, portando nei ruoli di controllo gli agenti-monitoranti meno esperti o meno motivati, degradando la qualità complessiva della vigilanza sulla magistratura;
   
• La flessibilità istituzionale e la mobilità professionale.
  La priorità è il mantenimento dell’osmosi culturale tra le funzioni. L’opzione di uscita (il cambio di funzione) è considerata un valore positivo: permette al giudice di comprendere le dinamiche dell’indagine e al PM di interiorizzare la cultura della prova e dell’imparzialità tipica del giudicante. Votare “no” significa prioritizzare la qualità della formazione multidisciplinare del magistrato rispetto alla specializzazione tecnica forzata;
   
• L’efficienza decisionale e la riduzione dei costi di transazione.
  La priorità è evitare l’immobilismo istituzionale. L’aumento dei veto player (da uno a tre organi) è visto come un fattore di inefficienza che renderebbe impossibile qualsiasi futuro adattamento del sistema giudiziario ai mutamenti sociali o tecnologici. Il “no” favorisce un sistema con un winset più ampio, nel quale la negoziazione è centralizzata in un unico CSM, garantendo così una maggiore agilità nella gestione delle politiche giudiziarie;
   
• La salvaguardia dell’effettività della funzione presidenziale.
  Il voto contrario evidenzia il rischio di uno svuotamento del ruolo del Capo dello Stato, la cui autorità rischierebbe di diventare puramente notarile o, al contrario, eccessivamente esposta a tensioni politiche. L’impossibilità materiale di presiedere con costanza due organi distinti e l’esclusione dall’Alta corte disciplinare ridimensionerebbero l’influenza del PdR proprio nei momenti cruciali del controllo e della sanzione. Votare “no” significa quindi proteggere la figura del PdR da un sovraccarico funzionale che ne comprometterebbe l’efficacia, evitando che la frammentazione della giustizia indebolisca l’organo che, per eccellenza, deve rappresentare l’unità e la coesione della magistratura davanti allo Stato;
   
• L’analisi costi-benefici economici.
  In ottica economica, la priorità è il contenimento della spesa pubblica e la prevenzione della burocratizzazione della giustizia. L’istituzione dell'Alta corte e dei due CSM genera costi fissi e variabili che potrebbero non essere compensati da un reale aumento della produttività. Il voto contrario suggerisce che l’investimento di risorse scarse sarebbe più efficiente se destinato alla digitalizzazione o all’assunzione di personale amministrativo nei tribunali esistenti (per esempio, in termini di capitale umano e tecnologico), piuttosto che alla creazione di nuove sovrastrutture istituzionali.

L’analisi della proposta di riforma della giustizia si colloca solo parzialmente in ambito giuridico. Si è visto, infatti, che debba collocarsi in un contesto multidisciplinare di cui, purtroppo, chi scrive non è in grado di fornire elementi di criminologia.

Precedentemente nel testo si è messo in luce il fatto che la Romania, seppure con dei limiti, rappresenti il sistema più simile a quello italiano^[20]. L’evidenza empirica rumena, soprattutto per quanto riguarda le riforme dal 2017 al 2022, sembra dimostrare che, sebbene la separazione delle funzioni e la specializzazione degli organi di controllo possano scardinare le dinamiche corporative interne, il rischio concreto sarebbe quello di rendere l’intero sistema giudiziario più permeabile alle interferenze esterne. Il problema, tuttavia, non si sarebbe riscontrato nelle ingerenze esterne di Esecutivo e Legislativo, bensì nel fenomeno della corruzione^[21]; ciò, tra le altre ragioni, perché è stata sottratta competenza al magistrato, rendendogli più complessa l’indagine e limitando il raggio d’azione della sua indagine. I dati dell’ultimo quinquennio suggeriscono che tali riforme richiedano bilanciamenti tecnici estremamente rigorosi, assenti nel caso rumeno, per evitare che la ricerca dell’efficienza si traduca in una perdita di garanzie costituzionali. In ogni caso, le variabili che intervengono su una riforma costituzionale sono così ampie da rendere impossibile un “taglia e cuci” da altri ordinamenti: lo stesso motore, che funziona bene su un’automobile, non è detto che funzioni altrettanto bene su un’altra automobile.

Secondo Pagella Politica, tra il 1965 e il 2017 meno del 2% dei magistrati italiani ha effettuato il passaggio tra le funzioni giudicante e requirente. Questa stabilità funzionale dimostrerebbe che il sistema operi già nei fatti in modo distinto, nonostante l’unicità del concorso di accesso e dell’organo di autogoverno. La riforma costituzionale sulla separazione delle carriere non interviene dunque su una mobilità professionale eccessiva, che i numeri smentiscono, ma agisce su un piano strutturale e simbolico. L’obiettivo primario dei proponenti appare duplice: modificare la percezione della terzietà del giudice e, soprattutto, scardinare il peso delle correnti interne alla magistratura attraverso la creazione di due distinti CSM. 

In definitiva, l’analisi basata sui modelli politologici ed economici rivela che il cuore della sfida non risiede nella separazione formale delle funzioni, ma nella ridefinizione della catena di delega e nella gestione dei nuovi attori istituzionali con potere di veto. Se, da un lato, il resettaggio del rapporto principale-agente tramite il sorteggio promette di abbattere il potere delle correnti, dall’altro l’esperienza rumena ammonisce sulla possibilità che la frammentazione degli organi di autogoverno indebolisca la magistratura di fronte alle pressioni dell’Esecutivo.
Il successo o il fallimento di questa transizione dipenderà dalla capacità delle nuove istituzioni, in particolare i due CSM e l’Alta corte, di sviluppare una cultura dell’indipendenza che prescinda dall’unità organica del passato. Senza un contestuale investimento nell’efficienza della giustizia civile e nella digitalizzazione (che sono alcune tra le vere infrastrutture della crescita economica) la riforma rischia di rimanere una complessa manovra ordinamentale capace di blindare lo status quo, ma incapace di rispondere alla domanda di giustizia imparziale, rapida e prevedibile che cittadini e investitori attendono.