Raggiungere la pace

3. La prospettiva neorealista: la struttura del Sistema internazionale 

La stabilità del Sistema internazionale e la pace sono influenzate dalla distribuzione del potere tra gli Stati; tale distribuzione determinerebbe la struttura del Sistema internazionale stesso: unipolare, bipolare, multipolare (terza immagine di Waltz). Gli studiosi, in particolare i neorealisti, hanno esplorato due teorie principali per spiegare come questa distribuzione del potere possa promuovere la pace: l’equilibrio di potenza e l’egemonia.

Primo, l’equilibrio di potenza suggerisce che la pace sia più probabile quando il potere è distribuito in modo relativamente equo tra gli Stati più forti. Questa teoria si basa sull’idea per la quale nessun singolo Stato, o alleanza di Stati, possa diventare così potente da dominare gli altri. In questo contesto, quindi, sarebbe più pacifico un sistema bipolare oppure uno multipolare? Da un lato, si ha un sistema bipolare quando due superpotenze dominano il Sistema internazionale: la pace sarebbe assicurata dal fatto che ciascuna superpotenza e i suoi alleati si bilanciano a vicenda, creando un deterrente che rende un conflitto diretto troppo rischioso, specialmente con l’esistenza delle armi nucleari. L’esempio più significativo è quello della Guerra fredda tra USA e URSS. Dall’altro, si ha un sistema multipolare quando diverse potenze hanno all’incirca la stessa forza. In questo caso, la stabilità verrebbe mantenuta attraverso la formazione di alleanze e coalizioni che si uniscono per controbilanciare qualsiasi Stato che minacci di diventare troppo potente. Ciò accadde in Europa nell’Ottocento. Così, Waltz argomenta che la bipolarità tenderebbe a essere più stabile della multipolarità e, di conseguenza, il Sistema internazionale bipolare assisterebbe a meno guerre (Jackson, Sørensen; 2012)^[3].

Secondo, la teoria dell’egemonia sostiene che la pace sia più probabile in un Sistema internazionale dominato da un unico Stato eccezionalmente potente: l’egemone. Esso manterrebbe l’ordine e la stabilità attraverso la sua capacità di imporre le regole del gioco e di fornire beni pubblici globali. Secondo questa teoria, detta “della pace egemonica”, la stabilità deriverebbe non da un bilanciamento tra pari, ma dal dominio di qualcuno incredibilmente potente che, di fatto, agirebbe come “il poliziotto del mondo”. L’egemone userebbe la propria forza economica, politica e coercitiva per creare un sistema che beneficerebbe sia se stesso che i propri partner, i quali si unirebbero volontariamente all’ordine egemonico. Un esempio è la Pax romana, ossia un periodo lungo quasi due secoli (27 a.C. - 180 d.C.) durante il quale la presenza di un solo attore egemone (l’Impero romano) garantì la stabilità nella regione.

Secondo la prospettiva neorealista, quindi, gli Stati attuerebbero degli sforzi per “proteggere se stessi in un mondo pericoloso e schierando il potere contro il potere”: il c.d. “bilanciamento di potenza” (Grieco, Ikenberry, Mastanduno; 2017: 420)^[4]. Esso può essere (Grieco, Ikenberry, Mastanduno; 2017: p. 420)^[5]:

• Bilanciamento interno. “Processo tramite il quale gli Stati accrescono il proprio potere mobilizzando la propria economia e incrementando le proprie capacità di difesa”;
• Bilanciamento esterno. “Processo attraverso il quale gli Stati entrano in alleanze di sicurezza con altri Stati, allo scopo di bilanciare il potere di uno Stato o di una coalizione di Stati particolarmente forte”.

Lo scopo del bilanciamento di potenza sarebbe, in effetti, il mantenimento dello status quo in un Sistema internazionale anarchico.

4. La diplomazia 

Un modo che gli Stati (seconda immagine di Waltz) si danno per risolvere pacificamente i loro disaccordi è la diplomazia, che

“consiste principalmente nelle azioni intraprese dai governi quando i loro rappresentanti negoziano con i rappresentanti di altri governi per risolvere le dispute e sancire accordi di collaborazione bilaterali o multilaterali, attraverso i quali i loro paesi possono mutualmente raggiungere guadagni individuali” (Grieco, Ikenberry, Mastanduno; 2017: p. 217)^[6].

La diplomazia può essere classificata in base al numero di attori coinvolti o allo stile adottato. Quando a essere coinvolti sono due soli Stati che si riconoscono reciprocamente si parla di “diplomazia bilaterale”, mentre se sono più di due è “diplomazia multilaterale”; la “diplomazia ad hoc”, invece, prevede l’invio di un rappresentante temporaneo per una missione diplomatica specifica (per esempio, i colloqui per decidere di costruire un ponte che colleghi due Stati confinanti). Anche i parlamentari di un paese (e dell’UE) svolgono compiti diplomatici in aggiunta alle loro funzioni legislative. In base allo stile, inoltre, la diplomazia può essere “silenziosa”, ovvero discreta, spesso usata da organizzazioni internazionali per discutere di questioni delicate lontano dalle pressioni esterne, oppure “aperta” e “segreta”: “aperta” quando è visibile dall’opinione pubblica e dai media, e “segreta” per raggiungere obiettivi in riservatezza (come nel caso dei protocolli segreti del Patto Molotov-Ribbentrop tra Germania nazista e URSS nel 1939)^[7]. La diplomazia “coercitiva”, in aggiunta, utilizza la minaccia o l’uso della forza militare per sostenere le negoziazioni e raggiungere gli obiettivi prefissati.

Recentemente si sono sviluppati almeno altri tre modi di fare diplomazia. Il primo è la cyber-diplomazia, che si concentra sulla protezione degli interessi statali nel cyber-spazio, integrando sicurezza, tecnologia e politica estera – diverso dalla “diplomazia digitale”, che si focalizza solo sull’uso degli strumenti digitali. Il secondo è la “diplomazia pubblica”, la quale si basa sulla comunicazione pubblica per influenzare l’opinione estera. Il terzo è la “diplomazia culturale”, che è una forma di diplomazia pubblica che utilizza la cultura e l’educazione per promuovere l’immagine di un paese all’estero: si pensi all’uso del K-Pop, dei K-Drama e simili da parte della Corea del Sud per promuovere all’estero un’immagine positiva di sé non solo dal punto di vista turistico, ma anche per eventualmente mobilitare in proprio favore le opinioni pubbliche occidentali in caso di aggressione da parte della Corea del Nord. Un ulteriore esempio di diplomazia culturale può essere rappresentato dallo sport (per approfondire, qui).

La diplomazia, nata con il Trattato di Vestfalia del 1648, si è evoluta nel corso dei secoli, arrivando a stabilire anche forme di immunità nei confronti del personale designato dagli Stati al fine di garantire la loro autonomia. Sebbene la diplomazia statale rimanga la norma, il suo esercizio si è esteso oltre i canali formali: i leader ricorrono sempre di più a “inviati personali”, come Kissinger e Witkoff. Attori privati, come squadre sportive o associazioni religiose, possono svolgere un ruolo diplomatico per facilitare il dialogo e rompere il ghiaccio in situazioni di tensione (per esempio, la diplomazia del ping-pong tra USA e Cina). Si noti, comunque, che non sempre la diplomazia ha successo.

Nonostante la diplomazia sia spesso vista come un’alternativa alla guerra, le due attività sono anche complementari. Essa è essenziale sia prima che dopo un conflitto: prima, può essere usata per rafforzare il sostegno internazionale a un’azione militare, dimostrando di aver esaurito ogni via pacifica; dopo, è cruciale per ratificare gli accordi di pace e ricostruire la stabilità. La fine della Prima guerra mondiale, con il sistema dei Trattati di Versailles, è un esempio di diplomazia che non risolse i conflitti latenti, portando a nuove tensioni; la gestione del post-Seconda guerra mondiale, invece, gettò le basi per un Sistema internazionale più stabile e inclusivo, almeno in Occidente.

5.1. Le istituzioni internazionali: introduzione al Diritto internazionale 

Il Diritto internazionale è quel

“corpo di regole, norme e standard che gli Stati hanno forgiato nel tempo e che conferisce a questi Stati e ad altri attori diritti e obblighi in merito alle loro interazioni reciproche” (Grieco, Ikenberry, Mastanduno; 2017: p. 421)^[8].

A differenza del diritto interno, che è formalizzato e vincolante, il Diritto internazionale è meno rigido e si basa sul consenso degli Stati, che hanno l’ultima parola sulla sua applicazione (Cali, 2010)^[9]. La disciplina nacque con il giurista olandese Ugo Grozio (1625) e si affida a due fonti principali. Anzitutto, il diritto consuetudinario, che rappresenta le norme e i principi che si sono formati nel tempo attraverso la prassi e l’accettazione generalizzata degli Stati – esempi includono la sovranità statale, la libertà dei mari e il diritto all’autodifesa. In secundis, i trattati, che sono accordi scritti tra Stati che stabiliscono impegni e aspettative in aree specifiche – per esempio, la Convenzione dell’ONU sul Diritto del mare.

Perché gli Stati rispettano (tendenzialmente) il Diritto internazionale? Le ragioni sono tre:

• Rafforzare la sovranità. La disciplina, in particolare il diritto consuetudinario, tutela l’indipendenza e le prerogative degli Stati. Essi scelgono volontariamente di partecipare a trattati e accordi, mantenendo il controllo sulle proprie decisioni;
• Garantire un ambiente stabile. Il Diritto internazionale si basa sul principio di reciprocità. Per beneficiare di un sistema ordinato e prevedibile, gli Stati devono essere disposti a limitare le proprie libertà, aspettandosi che anche gli altri facciano lo stesso. Questo permetterebbe di perseguire i propri interessi in un contesto più sicuro e meno incerto (Ikenberry, 2001)^[10];
• Legittimare il potere. L’adesione al Diritto internazionale conferirebbe legittimità all’esercizio del potere, specialmente da parte delle grandi potenze. Rispettare le norme condivise rende le azioni di uno Stato più accettabili agli occhi della Comunità internazionale. Sebbene figure come E. H. Carr (1939)^[11] abbiano sostenuto che il Diritto internazionale sia a volte uno strumento dei più forti, la sua accettazione universale richiede che anche le potenze si autolimitino, rendendo il sistema più giusto e prevedibile per tutti.

5.2. Le istituzioni internazionali: la Società delle Nazioni (SdN) 

La prima grande organizzazione internazionale creata con lo scopo di mantenere la pace è stata la Società delle nazioni (SdN)^[12]. Dopo la Prima guerra mondiale, il presidente americano Woodrow Wilson propose in un discorso quattordici punti per fondare un’organizzazione fondata sul principio della sicurezza collettiva: i membri si sarebbero impegnati a proteggere reciprocamente la propria integrità territoriale e a imporre la pace.

Mappa animata cronologica della Società delle Nazioni. Di Maps & Lucy - view sources, CC BY-SA 3.0, Collegamento

Il successo della SdN dipendeva dalla realizzazione di quattro condizioni essenziali:

• L’universalità dell’adesione. Era richiesta la partecipazione della quasi totalità degli Stati, con un impegno condiviso verso gli obblighi derivanti dall’appartenenza;
• L’assenza di veti. Le grandi potenze non avrebbero dovuto disporre di un potere di veto che potesse paralizzare l’azione dell’organizzazione nei momenti critici;
• L’interdipendenza economica. Un elevato grado di interconnessione economica tra gli Stati era considerato necessario per rendere la minaccia di sanzioni economiche un deterrente efficace;
• La credibilità dell’intervento. Era cruciale che tutti gli attori internazionali fossero convinti della reale volontà dei membri di agire collettivamente in difesa di uno Stato membro aggredito.

Il rispetto di queste condizioni avrebbe, in teoria, scoraggiato qualsiasi potenziale aggressore, rendendo la guerra un’opzione irrazionale di fronte alla prospettiva di una sconfitta certa. La missione primaria dell’organizzazione era dunque la prevenzione dei conflitti, da attuarsi tramite strumenti come l’arbitrato, la riduzione degli armamenti e, come ultima risorsa, le sanzioni collettive. Strutturalmente, la SdN si basava sul principio di uguaglianza sovrana degli Stati. Benché esistesse un Consiglio esecutivo, il suo ruolo era limitato a promuovere indagini e formulare raccomandazioni. L’organizzazione ambiva a socializzare gli Stati all’interno di una “comunità di potere”, retta da norme universali e dal Diritto internazionale, secondo la visione di Wilson (1917) per cui "la stessa legge che si applica agli individui si applica alle nazioni".

Nonostante le nobili premesse, la SdN presentò fin da subito una debolezza strutturale fatale: la mancata adesione degli Stati Uniti. Il Senato statunitense non ratificò il Trattato di Versailles, in parte a causa dell’opposizione di senatori isolazionisti e di coloro che, pur favorevoli, esigevano riserve formali per salvaguardare la prerogativa costituzionale del Congresso di dichiarare guerra. L’intransigenza di Wilson nell’accettare un compromesso su questo punto si rivelò decisiva (Knock, 1995^[13]). L’assenza della “nazione” che ne era stata la principale promotrice minò la credibilità e l’efficacia dell’organizzazione fin dalla sua fondazione nel 1920. Inoltre, la capacità del sistema di sicurezza collettiva fu messa a dura prova da una serie di crisi negli anni Trenta, in un contesto di depressione economica globale e di ascesa dei nazionalismi. Nel 1931, l’invasione della Manciuria a opera del Giappone rivelò l’incapacità della Comunità internazionale di intervenire: la condanna fu solo formale. Nel 1935, l’invasione italiana dell’Etiopia, entrambi Stati membri della SdN, segnò un’ennesima politica di appeasement soprattutto da parte inglese e francese: le sanzioni economiche non scoraggiarono Mussolini dal commettere atrocità. Questi tre esempi dimostrano il primato degli interessi statali (seconda immagine) sulle obbligazioni collettive (terza immagine); la promessa di una pace garantita dalla sicurezza collettiva svanì, lasciando il campo aperto alle dinamiche che avrebbero condotto allo scoppio della Seconda guerra mondiale.

5.3. Le istituzioni internazionali: l’Organizzazione delle nazioni unite (ONU) 

Dopo il fallimento della SdN e la Seconda guerra mondiale, gli Stati Uniti e gli altri paesi hanno cercato di creare un nuovo Sistema internazionale fondato su istituzioni e regole per garantire una pace duratura. Tra il 1944 e il 1950 furono istituite organizzazioni come l’ONU, la NATO e quelle economiche legate a Bretton Woods (per esempio, il Fondo monetario internazionale). Sotto la guida dei presidenti Roosevelt e Truman, l’ONU fu concepita come un sistema di sicurezza collettiva “modificato” rispetto alla precedente SdN: l’obiettivo era evitare i fallimenti passati, integrando le grandi potenze nel processo decisionale. La struttura dell’ONU si basa su più organi principali: per il nostro scopo rilevano l’Assemblea generale, nella quale tutti gli Stati membri godono di pari rappresentanza, e il Consiglio di sicurezza, composto da cinque membri permanenti aventi il diritto di veto (USA, Francia, UK, URSS/Russia e Cina) più altri dieci eletti in rappresentanza di tutti gli altri. Fu proprio questo sistema di veto a rendere l’ONU uno strumento d’azione limitato ai casi in cui le grandi potenze concordavano sulla necessità di intervenire, evitando così il destino della SdN.

Durante la Guerra fredda, l’idea di Roosevelt di un’azione congiunta delle grandi potenze^[14] venne compromessa dalla rivalità tra USA e URSS; di conseguenza, Washington creò alleanze difensive come la NATO e vari accordi bilaterali, i quali garantivano una sicurezza cooperativa a livello regionale piuttosto che globale. Nonostante lo stallo tra le due superpotenze, però, l’ONU ha saputo evolversi assumendosi nuove responsabilità. Per esempio, rappresentò la voce, tramite l’Assemblea generale, dei paesi in via di sviluppo e dei neonati Stati a seguito del processo di decolonizzazione (Varsori, 2020^[15]).

Sull’efficacia dell’ONU dibattono i liberali e i realisti. I primi sostengono che essa sia un’organizzazione che, sebbene non abbia un impatto risolutivo sulla pace globale, fornisca un’importante piattaforma per la diplomazia e il dialogo, incarnando ideali che possono guidare gli Stati verso soluzioni pacifiche. I secondi, invece, ritengono che essa sia un riflesso delle dinamiche della politica di potenza. Il diritto di veto e la riluttanza dei membri permanenti a concedere seggi ad altre potenze emergenti (come India, Germania, Giappone), secondo i realisti dimostrerebbero che gli Stati agiscono in base ai propri interessi egoistici: l’ONU, allora, potrebbe essere utile solo quando serve gli interessi delle grandi potenze che l’hanno creata.

5.4. Le istituzioni internazionali: l’Unione europea (UE) 

Nell’Europa occidentale del secondo Dopoguerra fu intrapreso un percorso di integrazione regionale volto a creare una pace duratura. Anziché affidarsi al vecchio e ottocentesco sistema dell’equilibrio di potenza, i leader scelsero la strada della cooperazione istituzionale. Iniziarono dalla Comunità europea del carbone e dell’acciaio (CECA), passarono per la Comunità economica europea (CEE), fino ad arrivare alla nascita dell’Unione europea (UE) nel 1992. Si tratta di un nuovo tipo di comunità politica legata da istituzioni condivise come il Parlamento europeo e la Corte di Giustizia, e da una moneta comune (l’euro): l’UE non è uno Stato, non è un’organizzazione internazionale (come l’ONU e la NATO), ma è qualcos’altro. L’UE rappresenta un esperimento, con i suoi successi e fallimenti, per superare i conflitti storici. È riuscita a creare una struttura per la cooperazione economica e politica e ha allargato^[16] i suoi confini a molti paesi dell’ex-URSS. Tuttavia, continua ad affrontare diverse sfide tra cui i problemi economici legati alla crisi del debito dei paesi PIGS^[17] e la crescita di governi illiberali (Ungheria, per esempio); anche le crisi Covid-19 e quella migratoria e l’invasione russa dell’Ucraina (2014 e 2022) hanno messo in luce le sue fragilità. Nonostante queste difficoltà, tuttavia, il progetto europeo rimane un esperimento in continua evoluzione, che cerca di mantenere un equilibrio tra integrazione inter-statale e sovranità nazionale. Di fatto, da quando l’UE esiste, l’unico modo che conosciamo per risolvere le controversie tra gli Stati membri è il dialogo presso le istituzioni e le sedi preposte.

6. Conclusione 

L’analisi delle Relazioni internazionali per la risoluzione pacifica delle controversie dimostra che non esiste un’unica formula per raggiungere la pace. Come esplorato, il problema è stato affrontato attraverso diverse prospettive teoriche. L’ideale liberale, per esempio, evidenzia come la diffusione delle democrazie liberali possa creare “zone di pace” regionali nelle quali l’interdipendenza economica e i valori condivisi riducono la probabilità di conflitti armati. Parallelamente, la prospettiva realista sottolinea che la stabilità è intrinsecamente legata alla struttura del Sistema internazionale, sia essa un equilibrio di potenza tra Stati rivali o il dominio di un singolo egemone. La pace, in quest’ottica, sarebbe una conseguenza dell’assetto del potere, non necessariamente un’aspirazione morale. Tuttavia, queste teorie non sono mutualmente esclusive, ma complementari. La diplomazia emerge come lo strumento principale attraverso cui gli Stati gestiscono le loro interazioni, negoziando accordi e risolvendo disaccordi. Le istituzioni internazionali, dal canto loro, rappresentano il tentativo più ambizioso di incanalare la politica di potenza e la diplomazia in un quadro normativo e cooperativo. Dal fallimento della SdN, minata dalla sua debolezza strutturale e dal primato degli interessi statali, si è passati a un sistema più robusto ma realistico con l’ONU che, pur riflettendo le dinamiche del potere con il diritto di veto, è riuscita a svolgere un ruolo cruciale nel peace-keeping. L’Unione europea, a sua volta, rappresenta il tentativo più avanzato di superare le logiche statali attraverso un’integrazione che lega reciprocamente gli Stati membri, un vero e proprio “esperimento continuo” che, seppur con molte difficoltà, ha garantito un periodo di pace e stabilità senza precedenti. La pace, quindi, è un equilibrio dinamico tra la struttura del Sistema internazionale, l’azione degli Stati e gli strumenti che essi scelgono di utilizzare. Nessuno di questi elementi può garantire la pace da solo. È la loro interazione complessa a influenzare il percorso verso la stabilità, un percorso che si basa non solo sulla forza, ma anche sulla capacità di cooperare.